La Technique de la Grosse Bertha ou les Habilitations Législatives expéditives & en Cascade ~ FAUT-­IL SUPPRIMER L’ARTICLE 49 ALINEA 3 ? Publié par Robin GAULIER

 

 La Technique de la Grosse Bertha ou les Habilitations Législatives expéditives & en Cascade

La Mutinerie Juridique

 

 

FAUT-­IL SUPPRIMER L’ARTICLE 49 ALINEA 3 ?

Publié par Robin GAULIER

 

Quand Jean Claude Colliard qualifie la Vé république de « Régime parlementaire à correctif présidentiel » c’est notamment parce que l’article 20 de notre Constitution dispose que le Gouvernement est responsable devant le Parlement, ce qui est caractéristique des régimes parlementaires issus des pratiques britanniques. La responsabilité politique des gouvernants devant le souverain est une procédure qui permet de mettre fin à l’exercice du pouvoir par un homme ou une équipe qui ne jouit plus de la confiance des gouvernés (1). Mais avec la révocation de Michel Debré, par le Général De Gaulle, Président de la République, s’est mis en place une convention de la Constitution (pour reprendre les termes de Pierre Avril), celle de la responsabilité politique du Gouvernement devant le Président de la République.


 

 

 

Plus précisément l’article 20 dispose que c’est dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50 du titre V de notre Constitution, intitulé « Des rapports entre le Parlement et le Gouvernement » que s’exerce cette responsabilité. Alors que l’article 50 décrit les conséquences de cette mise en cause de la responsabilité gouvernementale, l’article 49 décrit lui les moyens de la mettre en cause. Son premier alinéa encadre alors la question de confiance, le deuxième la motion de censure, le quatrième concerne la déclaration au Sénat. Le troisième alinéa est une question de confiance sur le vote d’un texte (2) : c’est un mélange des procédures des deux alinéas précédents.

Cette « motion de censure législative » (2) permet d’engager la responsabilité politique du Gouvernement sur le vote d’un texte. Cet alinéa est vraiment particulier car il combine une procédure législative et une procédure de contrôle du Gouvernement. Il dispose que « le Premier Ministre peut, après délibération du conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un texte. Dans ce cas, ce texte est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les 24 heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l’alinéa précédent. ». Cet article n’est donc soumis qu’a une seule formalité, rendant très simple sa mise en œuvre : la délibération en conseil des ministres, et encore nous dit Guy Carcassonne, il suffirait « que le Premier Ministre l’ait évoqué au cours du conseil et que le procès verbal le mentionne » (3).

 

 

 

1 : Dictionnaire Constitutionnel, Olivier Duhamel et Yves Mény.

2 : Michel TROPER, FRANCIS HAMON, Droit constitutionnel 30ème édition, LGDJ.

3 : La constitution introduite et commentée par Guy CARCASSONNE, septième édition 2005.

De plus, cette procédure peut être utilisée pour l’adoption d’un projet ou d’une proposition de loi mais aussi pour tout ou partie d’un texte (un ou plusieurs articles, voire un alinéa).

Cependant elle ne peut s’appliquer à trois types de textes. Tout d’abord, les projets ou propositions constitutionnelles car l’article 89, alinéa 2, de la Constitution dispose que « le projet ou la proposition de révision doit être voté par les deux assemblées en termes identiques. » Or la procédure de l’article 49, alinéa 3, ne se traduit pas par un vote de l’Assemblée nationale sur le texte en cause. Ensuite, aux projets ou propositions portant loi organique lorsque, faute d’accord entre les deux assemblées, le texte ne peut être adopté par l’Assemblée nationale (à l’issue d’une commission mixte paritaire, en dernière lecture) qu’à la majorité absolue de ses membres. Il en est de même pour les lois organiques relatives au Sénat qui doivent être votées dans les mêmes termes par les deux assemblées (article 46 de la Constitution). Et enfin, les lois organiques relatives au droit de vote et d’éligibilité des citoyens européens qui, elles aussi, doivent être votées dans les mêmes termes par les deux assemblées (article 88-3 de la Constitution).

 

Concernant ses origines, précisons tout d’abord qu’il n’existe pas de précédent historique à la procédure de l’article 49, alinéa 3, instituée en réaction à la pratique de la IVe République et son multipartisme débridé, qui engendrait une instabilité permanente (24 gouvernements en 12 ans), les gouvernements n’ayant pas de soutien réel à la chambre basse. Les conditions dans lesquelles le Gouvernement pouvait poser la question de confiance ou être renversé étaient fixées par les articles 49 et 50 de la Constitution de 1946. L’article 51 disposait que « si, au cours d’une même période de dix-huit mois, deux crises ministérielles surviennent dans les conditions prévues aux articles 49 et 50, la dissolution de l’Assemblée nationale pourra être décidée en Conseil des ministres, après avis du président de l’Assemblée. La dissolution sera prononcée, conformément à cette décision, par décret du Président de la République ». De fait, la pratique de la IVe république fut celle, bien connue, du « vote calibré » ; les Gouvernements étaient renversés à une majorité moindre que celle exigée par l’article 50 de la Constitution (majorité

 

absolue des membres de l’Assemblée), de sorte que le Gouvernement ne puisse disposer de l’arme de la dissolution (On se souvient de l’exception, de 1955 : après le renversement du Cabinet Mendès-France et du Cabinet Faure dans les conditions prévues à l’article 50, Edgar Faure a pu dissoudre l’Assemblée le 2 décembre 1955). La démission du Gouvernement pouvait intervenir simplement après le rejet d’un projet de loi par l’Assemblée sans que la motion de censure soit votée dans les conditions requises par l’article 50. Désavoué, le Cabinet tombait sans que les députés aient pris le risque de la dissolution. C’est pour éviter cette pratique et pour permettre à un gouvernement qui n’a pas la majorité absolue de gouverner, que les constituants de 1958, s’inspirant des réflexions menées à la toute fin de la IVe République (voir projet Gaillard de janvier 1958), ont introduit les dispositions de l’article 49, alinéa 3, qui est une des novations majeures de la Ve République. Cet article répond donc bien à l’objectif de rationalisation du parlementarisme voulu par la loi constitutionnelle du 3 juin 1958.

Cette procédure est donc particulièrement utile aux gouvernements dont le soutien actif est inférieur à la majorité absolue des députés composant l’Assemblée nationale. C’est pourquoi on note un record de 38 applications de cette procédure (qui ont permis l’adoption de 19 lois), par les gouvernements de la IXème législature, puisque les socialistes ne disposaient que de 255 sièges sur 577. Le gouvernement Rocard l’a à lui seul utilisé 28 fois pour faire adopter 12 lois. Mais il arrive également qu’un gouvernement disposant d’une majorité pléthorique ait recours à la « grosse bertha » (1), soir pour forcer la main à certains de ses propres partisans (2), qui sont réticent envers son projet, soit pour gagner du temps en évitant l’obstruction parlementaire pratiquée par l’opposition(3) (4). C’est donc un dispositif de parlementarisme rationalisé dont l’efficacité n’est plus contestable. Cependant se pose alors la question de la légitimité de cette arme et du même coup de se de l’existence d’autres moyens plus souples pour arriver aux mêmes fins. Cet article a d’ailleurs été sévèrement critiqué par certains responsables politiques qui y voient l’une des causes de l’affaiblissement du Parlement et le symbole de son déclin. Parmi eux, Lionel Jospin, qui lorsqu’il a été Premier Ministre de 1997 à 2002, s’est abstenu de l’utiliser. Ségolène Royal s’était engagée dans la proposition 71 de son programme à le supprimer. Ceci pose la question de savoir si il est souhaitable d’encadrer le recours à la procédure de l’article 49 al 3 voire d’abroger ses dispositions. Ou peut-on plutôt restreindre son utilisation à certains textes importants comme le propose le comité Balladur pour les lois de finances et lois de financement de la Sécurité Sociale.

Ainsi, si pour certains comme les membres de la C6R, les Verts ou Ségolène Royal (5), il serait bon d’abroger le 49 al 3, ce mécanisme dangereux pour le régime et peu démocratique (I), il est au contraire pour d’autres, « une arme efficace » (6) et un indispensable outil de rationalisation, tel pour les hommes de 1958 qui voyaient en cette procédure, un moyen de permettre au Gouvernement nommé par le Président, de discipliner le Parlement et d’imposer ses vues en cas de blocage(II).

I – UN MECANISME PEU DEMOCRATIQUE ET RESPONSABLE DE LA SUBORDINATION DU PARLEMENT.

Par sa mise en œuvre et sa pratique, le 49-3 n’est pas démocratique (A). De surcroît, il est comme le dit Michel Troper, « un engrenage ne laissant que peu de liberté à l’Assemblée nationale » (B), il crée une subordination qui pourrait être évitée comme le suggère Julien Collette de la C6R.

A – La « Grosse Bertha » : un mécanisme peu démocratique

Le fait que le 49 alinéa 3 ne soit pas un mécanisme démocratique réside tout d’abord dans sa procédure expéditive. Elle permet en effet au gouvernement de faire adopter des lois en 72h, évitant le vote de l’Assemblée. L’initiative de ce recours est attribuée au premier Ministre, sous réserve d’avoir organisé une séance de délibération en conseil des ministres. Il dispose avec lui d’une grande liberté d’action puisqu’il peut l’employer à n’importe quel moment de la procédure législative et de surcroît autant de fois qu’il le souhaite. Dès lors, un délai de 24 heures court, durant lequel l’Assemblée nationale est

 

1 : autre nom donné au 49 al 3.

2 : par exemple au cours de sa campagne présidentielle de 1981, François Mitterrand avait promis de rendre leurs titres et leurs décorations aux officiers qui en avaient été privés à la suite de leur participation à la tentative de putsch d’avril 1961. Cette proposition ne plaisait guère à la majorité de gauche soutenant François Mitterrand. Le Premier ministre Pierre Mauroy (gouvernement Mauroy II) fut contraint d’utiliser le 49 al 3 pour faire adopter le projet réglant cette question.

3 : exemple d’obstruction parlementaire : sous le gouvernement Villepin, en septembre 2006, à propos de la loi sur l’énergie, 137 537 amendements avaient été déposés par l’opposition, dont 43 725 pour le Parti socialiste et 93 676 pour le Parti communiste), soit six fois le nombre annuel d'amendements traités chaque année (un record absolu). L’article 49 al 3 n’a cependant pas été utilisé.

4 : en février 2003, pour faire adopter la réforme des modes de scrutin régional et européen, face à la gauche et l’UDF qui avaient déposé 13.000 amendements, Jean Pierre Raffarin a eu recours au 49 al 3

5 : Ségolène Royal proposait que le 49 al 3 soit supprimé pour les lois ordinaires.

6 : Frédérique Rouvilois

7 : La réforme des institutions dans le programme présidentiel des Verts, 5 mars 200, par Julien Collette, http://www.c6r.org/

privée de débat. Alors, trois scénarios peuvent se produire. Soit aucune motion de censure n’est déposée dans ces 24 heures. En ce cas, le texte est considéré comme définitivement adopté sans le vote de la chambre basse. Soit une motion de censure est déposée durant le délai conformément aux dispositions de l’article 49 al2 de la Constitution. Alors, si 48 heures plus tard, la motion de censure est votée à la majorité absolue des députés, le texte est rejeté et le gouvernement est renversé. Ou bien, la majorité des députés ne votent pas la motion de censure et permettent l’adoption définitive de ce texte et le maintien du Gouvernement. Or, on observe que sur 82 utilisations du 49 al 3, 51 motions de censure ont été déposées mais aucune n’a abouti, tout d’abord en raison de la bipolarisation de la vie politique et ensuite du fait des mécanismes de rationalisation. Ainsi puisque le risque que le Gouvernement soit renversé est faible ou inexistant, le 49-3 (1) devient un moyen bien peu démocratique pour le Gouvernement de faire passer des textes. Non démocratique, l’utilisation du 49-3 le devient de surcroît quand elle se combine avec d’autre articles de la Constitution : article 38 relatif aux lois d’habilitation ou encore 45 al 4 dit de « dernier mot à l’Assemblée nationale ». Par l’utilisation complète de la panoplie dont il dispose nous dit Michel Lascombe, « un Gouvernement peut obtenir du Parlement ce qu’il souhaite et même que le Parlement se dessaisisse d’une partie de son pouvoir législatif ». En effet, puisque l’article 45 al 4 permet d’aller en matière de loi ordinaire, au delà du véto sénatorial en donnant le dernier mot sur le vote d’un texte à l’Assemblée nationale, et le 49 al 3 de se passer du vote de l’Assemblée nationale, la combinaison des articles 45 al 4 et 49 al 3 permet donc de conduire le Parlement à adopter un amendement, un article ou même un texte, sans son assentiment (sans son vote), comme avec la loi de finance de 1990. La combinaison des articles 38 et article 49-al 3, quant à elle, conduit le Parlement à se dessaisir de son pouvoir législatif « sans qu’il l’ait réellement voulu » (2) puisque la loi d’habilitation permet au Gouvernement, pour un temps donné, dans un domaine précis, de légiférer (exemple de la loi d’habilitation économique et sociale en 1967). La combinaison des articles 38 et article 49-al 3 faisait d’ailleurs partie des problématiques soulevées par le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème république, dans le cadre de la réflexion sur l’article 49-3. Finalement l’utilisation de l’article 49 al 3 sera, si cette proposition est votée par le Congrès le 18 juillet 2008, restreint aux seuls projets de lois de fiances et de financement de la Sécurité Sociale. Nicolas Sarkozy dans sa lettre du 12 novembre 2007 à François Fillon à propos du rapport du comité Balladur, propose en outre une utilisation du 49-3 qui serait limitée en nombre par session ou par législature, ou encore une utilisation qui serait limitée aux périodes durant lesquels le Gouvernement ne dispose pas de majorité absolue au Parlement.

On pourrait alors se demander, outre ces mesures, si le contrôle par le Conseil Constitutionnel de l’utilisation du 49-3 pourrait rendre ce « passage en force » (3) plus démocratique, mais même pas : le Conseil contrôle les lois adoptées par cumul du 45 al 4 et 49-3 comme des lois ordinaires. De même la seule garantie apportée par le Conseil Constitutionnel lorsqu’il vérifie la constitutionnalité des lois d’habilitation, consiste à s’assurer que l’habilitation ne saurait avoir pour objet ni pour effet de dispenser le Gouvernement dans l’exercice des pouvoirs qui lui sont conférés, de respecter les règles de principe de valeurs constitutionnelles ainsi que les normes internationales et européennes applicables (4).

 

Le 49-3 est à bien des égards, non démocratique comme nous l’avons démontré ci-dessus. Debré avait dit à propos du mécanisme du 49-3 « il ne doit être qu’une utile sauvegarde jalousement gardée en réserve », « dangereux pour le régime, j’en conviens, si elles étaient employées à tout instant, ses dispositions me paraissent au contraire essentielles pour les cas exceptionnels ». Mais la pratique du 49-3 s’est éloignée des vœux de Michel Debré : l’évolution de l’usage de l’article 49-3 est inquiétante. En effet, entre 1958 et 1976, il n’a été utilisé que dix fois. Cependant, à partir des années Giscard, son recours a commencé à devenir plus systématique. Au total, depuis 1976, soit en trente deux ans, l’article 49 alinéa 3 a été employé 71 fois. On peut alors noter le record obtenu par M. Rocard, Premier Ministre sous la présidence de François Mitterrand, qui de 1988 à 1991 y a eu recours à 28 reprises du fait d’une majorité relative à l’Assemblée nationale. Aussi, J. Chirac (1986-1988) et Edith Cresson (1991-1992), l’ont tous deux pratiqué par huit fois. A donc été observé un phénomène de banalisation du recours à cette « béquille » (Pierre Avril) qui ne devait, en principe, être exploitée qu’exceptionnellement. Jean Gicquel y voit là la contrepartie de son efficacité. Selon Guy Carcassonne, « Elle était faite pour des gouvernements fragiles, elle a été utilisée par des gouvernements forts d’une large majorité, qu’ils étaient pour autant incapables de convaincre »(5) (exemple de Dominique de Villepin avec la loi sur l’égalité des chances).

 

1 : On note aussi fréquemment 49-3 avec un tiret. Cette forme est normalement réservée non aux alinéas mais aux articles intercalés dans la constitution, qui n’en faisaient pas parti à l'origine et ont été insérés par des réformes constitutionnelles.

2 : Le droit constitutionnel de la Vè République, Michel LASCOMBE, 2005, éditions l’Harmattan

3 : P. Reynaud dans sa lettre du 11 janvier 1961 au Premier Ministre M. Debré

4 : Conseil Constitutionnel DC §10, 23 juin 2003, Habilitation à simplifier le droit I, DC §4, 2 décembre 2004, Habilitation à simplifier le droit II.

5 : La constitution introduite et commentée, par Guy Carcassonne.

Nuançons toutefois le propos de Guy Carcassonne puisque le 49-3 a aussi été utilisé par des gouvernements avec de faibles majorités, tel les Gouvernements Rocard, Cresson, Bérégovoy qui ne disposaient que d’une majorité relative (47,82%). Le problème de ces trois gouvernements est, on l’a vu, leur utilisation excessive du 49-3 puisqu’ils l’ont employé 39 fois en 5ans. Au total, cette motion de censure législative a été mise en jeu 82 fois depuis 1958. « Cette procédure était faite pour mettre les députés devant leurs responsabilités, elle a été utilisée pour les en soulager ou affranchir le Gouvernement des siennes » (1).

Mais au-delà de l’aspect peu démocratique et du danger potentiel que peut représenter « cette arme multifonctionnelle donnée à des Premiers Ministres qui abusent des facilités qu’elle leur offre» (1), une autre conséquence de cet alinéa apparaît : il provoque une subordination du Parlement qui pourrait être évitée grâce à d’autres mécanismes juridiques comme le font certains de nos voisins européens, notamment anglais.

B – Une subordination pas forcément nécessaire du Parlement.

C’est tout d’abord parce que le Parlement ne peut riposter à ce passage en force, qu’il s’en trouve affaibli, « déshonoré d’avance » disait Paul Reynaud lors du débat au Comité Consultatif Constitutionnel du 13 août 1958. Il résulte en effet des dispositions du 49-3, imaginées dès janvier 1958 dans le projet de révision de la Constitution de 1946 déposé par le gouvernement Gaillard, que les députés n’ont que deux solutions : soit laisser passer le texte, soit renverser le Gouvernement et courir le risque d’une « auto dissolution » nous dit Stéphane Pinon. La pratique de cet alinéa a entrainé de nombreuses controverses sur le thème du « mépris du Gouvernement ». C’est en effet une procédure qui permet de faire constater « qu’il n’existe pas de majorité décidée à renverser le Gouvernement » (2). On assiste à une subordination du Parlement puisque l’opposition a toujours les moyens de déposer une motion de censure, mais n’est pas, par définition majoritaire, alors que la majorité qui soutient le Gouvernement est obligée politiquement de faire bloc derrière son Gouvernement ou ne veut tout simplement pas sa chute, et ne peut donc faire entendre ses nuances. Cela se vérifie aujourd’hui puisque aucune des 51 motions de censure déposées n’a abouti. Mais c’est aussi, parce que le Parlement ne vote pas la loi qu’il devient subordonné. En effet, sachant que la loi est l’expression du pouvoir, le 49-3 confère la prééminence au Gouvernement, et prive le Parlement de son moyen d’expression, le plaçant par voie de conséquence en « liberté surveillée» (3). Guy Carcassonne dira que « la procédure a été faite pour conclure un débat, (…) pour y couper court ». Lors de l’utilisation de cette motion de censure législative, le Parlement ne débat plus, il enregistre une loi qu’il n’a même pas votée, l’Assemblée nationale est donc de fait, reléguée au rôle de chambre d’enregistrement des impulsions de l’exécutif. Cela est d’autant plus vrai que le 49-3 vient couronner de surcroît « la panoplie flamboyante de la Vème République » selon l’expression d’Olivier Duhamel. De la fixation de l’ordre du jour des assemblées (article 48 de la Constitution), à la délimitation du domaine de la loi et du règlement (article 34), au contrôle de la recevabilité financière (art 40), en passant par l’irrecevabilité constitutionnelle (article 41), jusqu’à l’adoption d’un texte sans vote (article 49-3), il n’est pas, à la réflexion, une seule phase décisive qui ne soit soustraite à l’autorité de l’exécutif. Mieux, à l’époque de la « préhistoire de la Vème République », selon l’expression de P. Avril, le Conseil Constitutionnel a été enrôlé en tant que « chien de garde de l’exécutif », dans l’encadrement du Parlement ou plutôt dans son emprisonnement. Puisque cette subordination s’exerce jusque dans le vote avec cette « disposition orthopédique » (4) qu’est le 49-3, que reste-t-il alors comme prérogative à ce Parlement enchainé ?

1 : La constitution introduite et commentée, par Guy Carcassonne.

2 : Olivier Duhamel, Yves Mény, dictionnaire constitutionnel, PUF.

3 : Pierre Avril et Jean Gicquel, Droit parlementaire, 1988, p5.

4 : Marcel Prélot

 

Se pose donc inévitablement la question de la limitation de cette subordination provoquée par le 49-3. François Mitterrand proposait déjà sa suppression, de même pour les Verts en 2007. L’idée de le supprimer n’est pas de plus une idée absurde, le 49-3 n’est qu’une spécificité française : il n’existe pas en Allemagne, en Espagne, ou en Angleterre, sans qu’il soit porté atteinte pour autant à la stabilité des gouvernements de nos voisins européens, puisque par exemple, en Angleterre, avec l’installation de la discipline des partis (le « two party system » dont parle Pierre Avril), seulement deux gouvernements ont été renversés depuis 1879 : en 1956, le Cabinet Eden et 1990, le Cabinet Thatcher. Simplement si l’on doit le supprimer, il faut impérativement maintenir le scrutin majoritaire à deux tours car si l’on installe la RP,

le Gouvernement n’aura pas de majorité de soutien et ne pourra plus faire passer ses textes à défaut de 49-3. C’est aussi la solution avancée par Arnaud Montebourg et Bastien François dans La Constitution de la VIème République : il s’agit de lever nombre de verrous posés par la rationalisation du parlementarisme, mais de conserver le mode de scrutin actuel de l’Assemblée Nationale (scrutin uninominal majoritaire à deux tours). Celui-ci permettra de dégager de facto une majorité gouvernementale claire, qui contrôlera efficacement le Premier Ministre des rangs de laquelle il sera issu. D’autres, prônent sa limitation à certains types de lois, tel le comité Balladur (voir, I, A) ou encore Ségolène Royal, qui dans sa proposition n°71 ne souhaitait son abrogation qu’en ce qui concerne les lois ordinaires. Nicolas Sarkozy envisage lui, non seulement une limitation en fonction de la qualité de la majorité à l’AN comme nous l’avons évoqué en A, thèse aussi soutenue par François Luchaire et Gérard Connac (1), mais propose aussi une limitation numéraire par session de l’utilisation de cet article. Cette deuxième éventualité est jugée par Guy Carcassonne inefficace car elle conduirait selon lui le Premier Ministre à réunir toutes les dispositions sujettes à controverse, concentrées dans un seul texte juridiquement monstrueux, pour les faire passer d’un seul coup avec le 49-3. Il propose alors de permettre à la majorité de l’Assemblée nationale, sauf pour les lois de finances, de voter à une majorité qualifiée une motion préalable excluant le recours à ce troisième alinéa en interdisant au Premier Ministre d’engager sa responsabilité sur le texte en discussion. Cette proposition sonnerait comme un compromis qui permettrait à l’Assemblée Nationale d’interpeller le Premier Ministre pour lui dire que elle n’entend pas le renverser mais qu’elle n’accepte pas pour autant un texte auquel elle est très hostile et sur lequel les négociations doivent donc se poursuivre (2). Enfin la pratique a mis en exergue une quatrième hypothèse. Le gouvernement de long cours (Lionel JOSPIN) a substitué durant ses cinq ans d’existence, à l’application du 49 al 3, la négociation, en échange de la discipline de vote.

Mais pour les partisans du 49-3, il est un procédé de rationalisation du Parlement encore indispensable aujourd’hui.

II – UN PROCEDE DE RATIONALISATION ET DE DISCIPLINE DU PARLEMENT ENCORE INDISPENSABLE AUJOURD’HUI.

Initialement conçu par les hommes de 1958 comme un moyen de rationalisation du parlementarisme et un moyen de gouverner malgré le multipartisme débridé, le 49 al 3 n’en est pas moins devenu obsolète avec l’apparition, en 1962 du fait majoritaire, et est en effet aujourd’hui encore indispensable(A). Il est de plus loin d’être le vrai responsable de l’abaissement du Parlement, et loin de correspondre à l’étiquette antidémocratique qu’on voudrait lui coller(B).

A – Le 49 al 3 n’est pas obsolète mais indispensable.

Il ne faudrait pas conclure de l’apparition de la discipline majoritaire avec les élections législatives des 18 et 25 novembre 1962 (3) que les armes du parlementarisme rationalisé étaient devenues superflues et ne constituaient que des commodités gratuites au service du Gouvernement. Elles ont conservé une utilité parce que la majorité repose sur une coalition et il importe à cet égard de souligner que le parlementarisme rationalisé vise la majorité et non l’opposition. Dès lors, ce sont les velléités des composantes de la majorité qu’il importe de prévenir, leurs rivalités et leur indocilité qu’il faut contenir. Dans les périodes normales, le droit commun (priorité et maîtrise du bicamérisme) y pourvoit, mais il est des périodes de tensions où se déclenche une escalade dont le vote bloqué est le premier échelon et l’article 49 al 3 le point culminant. Il convient donc de distinguer le recours aux prérogatives techniques d’usage courant que peut constituer « la motion de censure législative », de la mise en jeu de la responsabilité gouvernementale.

D’autre part l’analyse révèle que, c’est parce que le recours à l’article 49-3 a changé de signification au fil du temps, et parce que les ressources qu’il propose ont été utilisées à des fins étrangères à leur finalité d’origine, que le 49-3 n’est pas obsolète. En effet, et puisque les motivations à ce recours peuvent se combiner, l’application de cet article a répondu à quatre fonctions différentes.

Dans un premier temps l’application de l’article 49-3 a correspondu à sa vocation originelle durant la première législature (1958-1962), parce que la majorité qui avait approuvé le programme du Gouvernement n’était ni homogène ni disciplinée. Le Premier Ministre l’a utilisée, classiquement, par exemple pour l’adoption de la loi de programmation militaire en 1961 (4). De 1963 à 1967, le vote bloqué

1 : La Constitution Française, Gérard Connac et François Luchaire, édition 1987, page988

2 : Voir Guy Carcassonne, La Constitution commentée, édition 2005.

3 : Le groupe UNR UDT à lui seul totalisait déjà 51,3% des sièges de l’assemblée nationale (223 sièges).

4 : Application de l’article 49 al 3 aux trois stades de la procédure législative combiné avec le dernier mot de l’Assemblée nationale après le rejet du texte par le Sénat.

 

suffit à discipliner la majorité ; Georges Pompidou dut avoir recours à l’article 49-3 pour surmonter la fronde giscardienne en 1967 (1), et le même cas de figure se représenta, à front renversé, entre 1976 et 1980, la contestation du gouvernement Barre provenant cette fois des gaullistes. Le même couplage article 38 et 49-3 fut utilisé par Chirac en 1986 pour des motifs analogues : étroitesse de majorité et craintes de défections. Dans tous les cas il s’agissait de neutraliser l’abstention d’une fraction de la majorité qui aurait entrainé le rejet du projet présenté par le gouvernement (2).

Dans un second temps, dans la seconde législature, et nonobstant l’existence d’une majorité massive, l’article 49-3 a servi à surmonter l’obstruction (exception d’irrecevabilité, question préalable, motion de renvoi en commission, rappels au règlement, suspension de séance, scrutins publics, vérification du quorum, sans compter le dépôt massif d’amendements). L’obstruction parlementaire exercée par l’opposition allonge démesurément la durée des débats, de sorte que la seule solution pour en finir consiste à engager la responsabilité du Gouvernement qui suspend le débat avant que le rejet d’une motion de censure (3) n’y mette définitivement un terme. Edouard Balladur et Alain Juppé durent se résigner à cet « ultima ratio » comme dit Pierre Avril (4).

Dans un troisième temps la IXème législature a inauguré une nouvelle pratique du 49 al 3. Dans l’Assemblée nationale élue en juin 1988, le groupe socialiste qui était le seul à soutenir le gouvernement, était certes le plus important (258 sièges), mais il ne disposait que d’une majorité relative (47,82%), la double opposition du parti communiste et de la droite détenant la majorité absolue des sièges, de sorte que les gouvernements Rocard, Cresson, Bérégovoy, s’abstinrent évidemment de demander un vote de confiance. En revanche ils usèrent et abusèrent du 49-3 (39 utilisations), en tablant sur la difficulté politique pour les deux oppositions de mêler leurs voix sur une même motion de censure. Le régulateur de la solidarité de majorité était donc détourné de son objet pour fonder sur l’impuissance des opposants la survie artificielle de gouvernements présidentiels minoritaires, leur permettant de gouverner.

Enfin, pour finir est apparue ce que Guy Carcassonne appelle « l’impatience », le 49-3 permettant tout simplement de gagner du temps mais aussi, nous dit Françoise Marinetti, de préserver l’intégrité d’un texte gouvernemental.

Ainsi, parce que le parlementarisme rationalisé vise la majorité et non l’opposition et parce qu’une utilisation souple du 49-3 à été faite, la « grosse Bertha » n’est non pas obsolète mais indispensable.

 

B – un mécanisme essentiel loin d’être le menaçant geôlier du Parlement.

Ce n’est pas parce que le Gouvernement dirige le travail du Parlement que les assemblées françaises font figure d’institutions mineures : la prépondérance des projets sur les propositions si souvent invoquée se retrouve chez nos voisins, qui pratiquent eux aussi pour la plupart la discipline de vote. De plus, l’abaissement du Parlement de la Vème République ne résulte pas des contraintes du parlementarisme rationalisé, dont le 49-3 fait partie, il provient essentiellement selon Pierre Avril du fait que le Gouvernement était en fait responsable devant le Président et non devant l’Assemblée nationale. C’est également du Président et non pas du Parlement qu’émane la détermination de la politique de la nation. La source de son autorité ainsi que la détermination et la conduite de la nation étant extérieures au Parlement, ce dernier se retrouve réduit au rôle de machine à voter les lois. Ceci est de surcroît renforcé par le bloc majoritaire : le Gouvernement et sa majorité formant un bloc homogène. Cependant, il ne faudrait pas sous prétexte de renforcer le rôle du Parlement nous dit encore Pierre Avril, « imputer aux dispositions du Titre V la responsabilité de son effacement et les remettre en cause », d’autant que le système de parti se fragilise comme il s’est fragilisé en 1988, après un quart de siècle de confort majoritaire (5). On a alors redécouvert en 1988 les bienfaits de la rationalisation, le gouvernement étant réduit à une majorité relative de soutien. C’est justement pour faire face à ce genre de situation que le 49 al 3 a été mis en place. Son abrogation risquerait de surcroit, de créer une subordination du Gouvernement au Parlement, et en tout cas de ralentir l’action gouvernementale. Ce serait en effet un moyen de favoriser l’obstruction qui représente l’ensemble des pratiques et des comportements parlementaires dont l’objet est de faire obstacle à la délibération, et de retarder le vote d’un texte de loi. Le 31 janvier 2006, D. de Villepin a eu recours pour la loi sur l’égalité des chances au 49-3, pour mettre fin à la très forte obstruction parlementaire. Celle-ci était évidente après 43 heures de débats, 4 heures

de suspension de séance, 67 rappels au règlement dont, pour le Contrat Première Embauche, 11 heures de débats, 3 heures d’incidents de séance (restaient encore 25 articles et 378 amendements à l’étude). Comment le Gouvernement aurait-il pu, sans utiliser le 49-3, répondre à une telle obstruction sinon en se soumettant à la volonté du Parlement ou en abandonnant son projet de loi. Rappelons en outre que ce sont les députés eux mêmes qui le 21 mars 1958, ont adopté, trop tard, le projet Gaillard qui justement portait l’embryon de notre 49-3. Nous serions bien avisés de nous en souvenir 50 ans plus tard, sans quoi il pourrait en résulter un fatal retour à la IVème république, ce régime d’assemblée ou le Gouvernement était subordonné au Parlement. Amusant paradoxe.

Concernant l’argument d’un 49-3 antidémocratique, il faut de plus ajouter que « la motion de censure législative » n’a pas été conçue par des adversaires du Parlement puisque ses défenseurs étaient notamment Guy Mollet et Pierre Pflimlin. Cette disposition ne joue pas contre le Parlement, elle n’empêche pas non plus complètement la discussion parlementaire, car le débat sur la censure porte aussi sur le contenu du texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité. Elle écarte donc simplement toute possibilité de proposer des amendements : le 49-3 n’est donc pas antidémocratique, ce n’est qu’un moyen très efficace de légiférer puisque il permet à coup sûr au Gouvernement de faire adopter un texte (rappelons qu’aucune motion de censure déposée en réponse à l’usage du 49-3 n’a porté ses fruits). Le Gouvernement arrive donc à passer outre les réticences de la chambre basse mais peut en faire de même pour le Sénat : par la combinaison article 45-al 4 (« dernier mot à l’Assemblée nationale) et article 49 al 3. Aussi, cet article permet de mettre fin aux navettes parlementaires et désaccords entre les deux chambres, en allant au delà des réticences du Parlement.

Enfin, si dans les faits aucun gouvernement n’a été renversé à la suite de l’engagement de sa responsabilité sur le vote d’un texte, la possibilité juridique subsiste, cet « alinéa peut rester inutilisé sans pour autant rouiller » (Carcassonne) : la solidarité entre le gouvernement et sa majorité pourrait se rompre, permettant le vote de la motion de censure, si ce gouvernement engageait sa responsabilité sur un texte violant une liberté, un droit fondamental. Le 49 al 3 n’est donc pas dangereux. Donc comme le dit Guy Carcassonne, « le prétexte d’un défaut de moyen pour les parlementaires cache souvent un vrai défaut de volonté ».

1 : couplage de l’article 49 al 3 avec le 38.

2 : la démonstration en a été faite avec le rejet de l’article d’équilibre de la loi de finance de 1980.

3 : aucune motion de censure déposée à la suite de l’engagement de la responsabilité du gouvernement sur le vote d’un texte n’a aboutit à ce jour.

4 : Pouvoir n°5/6, 1998, le parlementarisme rationnalisé, Pierre Avril.

5 : Duhamel, Mény, Dictionnaire Constitutionnel.

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