Un Conseil Constitutionnel Pourquoi faire ? ~ Une brève Etude comparée des Institutions Constitutionnelles dans l’Espace Francophone

 

 

LA JUSTICE CONSTITUTIONNELLE

 

« Le contrôle de constitutionnalité est le garant indispensable du respect effectif du droit par les gouvernants : Il est un moyen de s’assurer d’une protection effective contre l’arbitraire et les tentatives de despotisme de ses gouvernants et, en particulier, de ses Législatures »

Carré de Malberg

 

Modèle

Organe

Fondement

Saisine / auteur

Forme

Moment

Effet

US

Cour Suprême et tous les tribunaux

Marbury vs. Madison 1803

Les justiciables.

Diffus et concret

A posteriori

Inter parties, effet relatif de la chose jugée

France

Conseil Constitutionnel

Constitution de 1958, article 61

Présidents : de la République, du Sénat, de l’Assemblée Nationale, Premier Ministre, 60 députés ou 60 sénateurs.

*** Les justiciables - Procédure du Question Prioritaires de Constitutionnalité depuis 2010 -

Concentré et Abstrait

 

 

 

 

 

 

*** Diffus et concret

A priori

 

 

 

 

 

 

 

*** A posteriori

Absolu, Erga omnes.

 

 

 

 

 

*** Inter parties, effet relatif de la chose jugée

 

I – Le modèle Français.

La France se dote d’un Conseil Constitutionnel en 1958. Le nom conseil n’est pas du au hasard : « Ce n’est pas une juridiction » ! Il n’est que le « chien de garde », selon M. Debré, du Parlement, suite aux dérives de celui-ci sous Vichy (ex. Vote des pleins pouvoirs à Pétain en 1944). Le Conseil Constitutionnel va s’imposer comme une juridiction petit à petit, comme le gardien des droits fondamentaux, notamment depuis CC, 16/07/1971, Liberté d’Association.

Le Conseil est composé de 9 membres, 3 nommés par chacun des présidents, et se renouvelle par 1/3 tous les 3 ans. Il n’y a pas condition de nomination, mais la tradition veut globalement que ce soient des juristes. En ce moment, c’est plus des anciens Ministres. Le président du Conseil est nommé par le Président de la République. Les membres du Conseil sont irrévocables.

Le Conseil n’est pas la première expérience de justice constitutionnelle en France. Sous le Consulat Décennal, le Sénat était considéré comme le gardien de la constitution et avait le pouvoir d’annuler des actes inconstitutionnels. Sous le Second Empire, les Sénat est le gardien de la constitution et tait obligé de vérifier la constitutionnalité des lois avant leur promulgation.

Les membres du Conseil  disposent d’un statut garantissant leur indépendance et doivent prêter serment. Ils doivent jurer de garder le secret des délibérations. Les décisions sont toujours censées être prises à l’unanimité.


 

Pour les compétences :

Il a une double compétence : il est à la fois juge électoral et juge constitutionnel.

-          Quand il est juge constitutionnel, il est d’abord le juge de la constitutionnalité des lois ordinaires (articles 61 alinéa 2[1]). Son contrôle n’est que facultatif : il doit être saisi. Il est aussi juge de la constitutionnalité des lois organiques (article 61 alinéa 1), dans ce cas, son contrôle est obligatoire. Il est le juge de la constitutionnalité des traités internationaux (article 54[2]), son contrôle est facultatif. Il est également juge du règlement des Assemblées, son contrôle ici aussi est obligatoire.

Toutes ces décisions sont dites « de conformité » (xx/xxxx DC).

Il est également Juge de la répartition des compétences Loi/Règlement (Décision « L »). Articles 37 alinéa 2 [3]: les textes de forme législatives intervenus dans le domaine du règlement peuvent être « délégalisés » ou « déclassés » par le Conseil. Dans cette hypothèse, il ne peut être saisi que par le Premier Ministre.

Décision « FNR » (Fin de Non Recevoir). Article 41[4], concernant l’exception d’irrecevabilité et les désaccords persistants. Dans ce cas la, sa saisine est facultative et il ne peut être saisi que par le Premier Ministre ou par le Président d’une des deux assemblées. L’irrecevabilité est proposée contre une proposition de loi ou un amendement qui ne soit pas du domaine de la loi. En cas de conflit persistant entre le gouvernement et le président de l’assemblée en question, le Conseil doit statuer dans un délai de 8 jours.

-          Quand il est juge électoral, le Conseil dispose de compétences très étendues. Il contrôle, en vertu de l’article 59[5], la régularité des élections parlementaires. Sa saisine est facultative et ouverte à tous les électeurs et candidats aux élections. Dans les mêmes conditions, il contrôle la régularité des élections présidentielles. Sur le fondement de l’article 60, il contrôle la régularité des référendums (saisine possible pour les électeurs).
Le Conseil Constitutionnel peut prononcer la déchéance d’un parlementaire (décision de type « D »). Il peut prononcer l’incompatibilité de certains mandats avec la fonction de parlementaire (décision de type « I »).
Enfin, il proclame les résultats des élections présidentielles et des référendums (articles 58 et 60[6]).

-          Outre sa fonction de juge constitutionnel et de juge électoral, il faut ajouter sa fonction de donneur d’observations (compétence consultative). Il doit être obligatoirement consulté pour la mise en œuvre de l’article 16. C’est également lui qui peut constater la vacance et l’empêchement du fauteuil présidentiel (article 7). Le Conseil Constitutionnel peut émettre, s’il est saisi, des observations en matière électorale, mais il ne rend jamais d’avis, s’estimant incompétent pour le faire (CC, 14 sept 1961)

 

II – Le mimétisme constitutionnel

Ne sera abordé ici que le mimétisme en matière de contrôle de la constitutionnalité des lois.

Le Mimétisme est très prononcé et parfois les constitutions africaines vont plus loin que le texte français de 1958.

La plupart du temps, la juridiction constitutionnelle a pour nom de Cour Constitutionnelle. Un titre entier est toujours consacré à cette Cour, lequel est souvent développé, alors qu’en France, la plupart des règles contentieuse sont venues de lois organiques de 1958. Les constitutions africaines ont incorporé dans leur corps le catalogue des droits fondamentaux en déclarant la Cour Constitutionnelle comme leur protecteur.

-          Bénin : Le titre consacré à la Cour Constitutionnelle la présente comme la plus haute juridiction de l’Etat (article 114). Elle est juge de la constitutionnalité des lois ordinaires, organiques, des règlements des assemblées, des traités internationaux. Elle est également juge des élections et est formellement présentées comme le garant des droits fondamentaux et des libertés publiques. C’est donc une constitution moderne.

-          Niger : Les compétences de la Cour Constitutionnelle sont quasiment calquées sur celles du Conseil Constitutionnel. Elle est juge constitutionnel et électoral (article 103).

-          Congo Brazzaville La Cour Constitutionnelle a également les mêmes compétences que le Conseil Constitutionnel (article 146).

-          Gabon La Cour Constitutionnelle est également présentée comme la plus haute juridiction de l’Etat, avec une particularité, elle est rattachée au pouvoir judiciaire.

Dans d’autre constitutions, le choix a été fait de garder l’appellation Conseil Constitutionnel, et celles-ci ne présentent jamais ces Conseils comme des juridictions, mais comme des instances (le mimétisme est donc arrêté à 1958).

-          Burkina Faso : Le Conseil Constitutionnel n’y est pas présenté comme une juridiction mais comme une institution compétente en matière constitutionnelle et électorale (article 152).

-          Sénégal : La constitution ne comporte pas de titre consacré au Conseil Constitutionnel. Il est inséré dans un titre consacré au pouvoir judiciaire (article 92).

-          Cameroun : Très proche du Burkina. Dans l’article 46, le Conseil Constitutionnel est présenté comme l’instance compétente en matière constitutionnelle.

-          Cambodge : Le Chapitre XIII de la constitution est consacré au Conseil Constitutionnel. Il le présente comme une instance dont les compétences sont globalement les même que celle du Conseil Constitutionnel.

-          Liban : Appellation française également choisie. Modèle du Conseil Constitutionnel est très proche du notre.


 

 

III – L’émancipation constitutionnelle

Certains pays de l’espace africain se sont complètement émancipés du modèle français et ce sur deux point principaux, qui sont le mode de saisine et la nomination des membres.

  • Concernant la nomination des membres : Le rôle du chef de l’Etat est traditionnellement plus important qu’en France. C’est le cas au Gabon, au Tchad ou au Togo. Ces pays, ainsi que le Cameroun ont ajouté aux 9 membres choisis 2 membres choisis par le Conseil Supérieur de la Magistrature.

Un groupe de pays conserve le nombre traditionnel de 9 membres mais avec une répartition différente. Dans certains pays, trois membres sont nommés par le chef de l’Etat, trois par les présidents des deux assemblées et trois émanant directement du pouvoir judiciaire. Il est ainsi de :

-          Républicaine Centrafricaine (article 71)

-          Madagascar (article 107)

-          Mali (article 91)

Un autre exemple d’émancipation est celui de l’Algérie. Trois membres sont choisis par le chef de l’Etat, deux par chacune des deux chambres,  un par le Cour Suprême et un par le Conseil d’Etat.

Dans un autre groupe de pays, le rôle du chef de l’Etat dans la nomination des membres est plus important.

-          Tunisie : Le chef de l’Etat nomme 4 membres sur 9 (article 71 alinéa 1) depuis 2002. Avant il les nommait tous.

-          Mauritanie : Le chef de l’Etat nomme 3 membres sur 6 (article 81 alinéa 1).

-          Maroc : 6 sur 12 (article 79 alinéa 1).

-          Côte d’Ivoire : 4 sur 7 (articles 89 et 90 alinéa 1).

-          Burkina Faso : 6 sur 9 (article 153 alinéa 1)

-          Sénégal : La nouvelle constitution de 2002 a maintenu le droit pour le chef de l’Etat de nommer tous les membres (article 93 alinéa 3).

-          Congo Brazzaville : Sur les 9 membres, 3 sont nommés par le chef de l’Etat, 2 par le président de chaque chambre et deux par la Cour Suprême. Mais le Président a un droit de véto sur les autres nominations (article 144 alinéa 4).

Autre pays à part, le Niger. Par son article 104, la Cour Constitutionnelle comporte 7 membres. Un désigné par le pouvoir exécutif, un par le législatif, deux magistrats sont élus par leurs pairs, un avocat est élu aussi par ses pairs, un enseignant de la faculté de droit lui aussi élu par ses pairs et enfin un représentant des associations de défense des droits de l’homme.

  • Concernant le mode de saisine : On constate ici une certaine attirance pour le modèle américain, ne serait ce déjà dans l’appellation de la juridiction constitutionnelle « Cour Suprême » (Canada, Egypte, Guinée Conakry, Maroc).

Dans certaines constitutions,  le contrôle peut se faire par voie d’action, la saisine étant alors faite dans ce cas par une certaine proportion des membres de la chambre basse ou du Parlement, qui peut aller de 1/3 à 1/10e.

-          Au Cameroun (article 47 alinéa 2), au Congo (article 148 alinéa 1) et en Mauritanie (article 8 alinéa 3), la saisine se fait par 1/3 des membres d’une des deux assemblées.

-          Au Maroc (article 8 alinéa 2), la saisine se fait par 1/4  des membres d’une des deux assemblées.

-          Au Burkina Faso, un quorum de 1/5e des membres de l’Assemblée Nationale est nécessaire (article 157).

-          Au Gabon, 1/10e des membres de chaque chambres est nécessaire.

-          Au Niger, 1/10e des députés (article 112 alinéa2).

Le contrôle par voie d’action existe encore au Mali, au Tchad, à Djibouti ou en Côte d’Ivoire.

Ce contrôle s’observe aussi en Asie du Sud-est.

-          Au Cambodge : Selon l’article 140, peuvent saisir le Conseil Constitutionnel, le Roi, le Premier Ministre, le Président de l’Assemblée Nationale, le Président du Sénat, 1/10e des députés ou 1/4 des sénateurs.

-          Au Viêtnam : Il existe une Cour Populaire Suprême qui ne fait que superviser les jugements des juridictions populaires, militaires et spéciales. (article 134)

L’émancipation s’observe surtout au niveau de l’existence dans la plupart des pays francophones d’un contrôle par voie d’exception, à l’américaine (un peu semblable à La procédure Latino-américaine de l’Amparo).

Dans certains pays, un justiciable peut soulever, par voie d’exception, l’exception d’inconstitutionnalité d’une loi qu’un tribunal veut lui appliquer.

Il en est ainsi au :

-          Bénin : Article 122

-          Gabon : Article 86

-          Sénégal : Article 91 alinéa 1

-          Togo : Article 104 alinéa 6

-          Centrafrique : Article 70 alinéa 3

-          Congo : Article 149

-          Côte d’ivoire : Article 96

-          Djibouti : Article 81 alinéa 2

-          Madagascar : Article 93

-          Niger : Article 113 alinéa 1

-          Cambodge : un contrôle a postériori par les tribunaux est également possible.

-          Canada : Contrôle a postériori par la Cour Suprême, système proche de celui des Etats-Unis.

-          Belgique : Le contrôle peut être par voie d’exception ou d’action, mais la Cour d’Arbitrage (article 142) peut même être saisie directement par toute personne justifiant un intérêt.

-           En France Les justiciables - Procédure du Question Prioritaires de Constitutionnalité depuis 2010 (Article 61).

 

 

Une autre tendance en Afrique est l’allongement du catalogue des droits fondamentaux, le même phénomène s’observant en Asie francophone.

Ces déclarations contiennent des droits de la 1ere génération. Les droits de la 2eme se retrouvant surtout dans les pays de l’espace socialo-communiste asiatique. A cela il faut ajouter le pluralisme des partis politiques, que l’on retrouve dans toutes les constitutions africaines.

L’élément le plus remarquable est l’énumération de droits nouveaux, tels que l’égalité homme / femme, le droit à la santé ou le droit à un environnement sain. Ce dernier droit à fait une entrée particulière dans les constitutions francophones du sud.

  • Soit il est présenté comme un droit donc les citoyens peuvent se targuer (Congo, Gabon, Sénégal, Tchad, Togo).
  • Soit il est présenté comme un devoir (Bénin, Cameroun, Mali, Niger, Tchad, Viêtnam).

Des constitutions prévoient même l’obligation de stocker les déchets et l’interdiction d’en accepter venant de l’étranger.

  • Au Bénin, selon les articles 28 et 29, les faits attentatoires au maintien d’un environnement sain sont qualifiés de « haute trahison ».
  • Congo Brazzaville : Article 36 et 37
  • Niger : Article 27
  • Tchad : Article 38 alinéa 2 et 3.

Dans ces pays, la violation du droit à un environnement sain est considérée comme un crime contre la Nation.

 

*************

Bibliographie :

1* Cours de Droit Constitutionnel Comparé – Master 2 Droit Public Comparé des Pays Francophones  - Prof. Wanda Mastor – Université Toulouse I –2006)

2* Les différents types de régimes politiques - Approfondissements - Découverte des Institutions - Repères – www.vie-publique.fr



[1] «Aux mêmes fins, les lois peuvent être déférées au Conseil constitutionnel, avant leur promulgation, par le Président de

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